Konsten att finansiera krig

När Ludvig XII år 1499 planerade införlivandet av Norditalien i Frankrike bedömdes Milano vara nyckeln. Kungens rådgivare Gian Giacomo Trivulzio fick frågan vad som krävdes för att erövra staden och gav svaret: ”Endast tre saker Ers nåd – pengar, pengar och pengar.” Svårigheten för den franske monarken låg inte i att ställa en armé på fötter utan att kunna betala för den.

Ända sedan civilisationernas uppkomst har krig avgjorts av parternas ekonomiska kapacitet; för att ha tillräckligt med manskap, vapen och utrustning måste stora resurser mobiliseras – och användas på rätt sätt.

Fyra sätt att betala krig

Historiskt har det funnits fyra sätt att skapa resurser för krigsmobilisering. De tre äldsta och vanligaste sätten har varit fiskala metoder (skatter och tullar), plundring samt erövring. Det fjärde, krigsobligationer, kom först vid 1800-talets inbrott. Gränsen mellan sätten har varit flytande, men medan de tre första var förenade med tvång så bygger det fjärde på frivillighet.

Skatterna, som även skulle täcka de civila utgifterna, räckte inte till för att finansiera storskaliga och långa krig. I äldre tider kombinerades därför de fiskala metoderna med plundring.

Erövring användes för att långsiktigt säkra resurser. De länder som förfogade över stora ekonomiska tillgångar och som visste att använda dem på ett bra sätt hade fördelar. Genom att erövra och införliva resursrik och odlingsbar mark fick man en större befolkning att beskatta och kungakronan kunde stärkas.

Hispanias silvergruvor avgörande för Rom

Det är inte svårt att föreställa sig lockelsen som till exempel en silvergruva kunde utgöra för en stat med stormaktsambitioner. Den kunde vara skillnaden mellan att förbli ett självständigt land eller att uppslukas av ett annat.

Ett exempel är romarnas strategi att ta kontroll över Hispanias silvergruvor omkring 200 f Kr. Gruvorna hade finansierat antagonisten Hannibals arméer i det krig som rasat i två decennier. När romarna erövrade gruvorna stod karthagerna utan finansiering.

Kortsiktigt innebar det att det mödosamma kriget mot Hannibals Karthago tog slut. Långsiktigt innebar det att Rom kunde börja expandera på allvar. I så måtto lade Hispanias silvergruvor grunden för Pax Romana, den romerska freden.

Danagäld starten för centralförvaltning

Skillnaden mellan fiskala metoder och plundring var ibland hårfin. Här utgör de danska och norska vikingarnas härjningar längs den franska kusten och på de engelska öarna under 900-talet ett bra exempel. För att slippa härjningar tvingades de anglosaxiska kungarna, bland annat Ethelred II (Ethelred den villrådige), att betala danagäld. För att samla in till gälden lät Ethelred organisera en centralförvaltning.

Även i övriga Europa började en kungatrogen byråkrati som organiserade och förvaltade en decentraliserad feodal nationsstruktur sakta ta form. Byråkratins primära uppgifter var att se till att skatter drevs in och att kungens lag följdes.

Anglosaxarnas centralförvaltning kom att ligga till grund för finansieringen av staten England och blev något av en förebild. Till exempel Frankrike och Sverige utvecklade samma typ av organisation då staterna konsoliderades.

Korstågstionde och donationer

Korstågen på 1100-talet var ett nytt sätt att föra krig – och det gav också upphov till nya sätt att finansiera krigföringen. Det var i slutet på 1000-talet som påven Urban II manade till samling mot de otrogna i Mellanöstern. Korstågen finansierades först genom donationer, skatter och avgifter, som korstågstionden.

En betydande del av Europas begränsade resurser kanaliserades till dessa krigsföretag, vilket delvis förklarar varför tillväxttakten förblev långsam och ironiskt nog varför krigen inom Europa blev relativt småskaliga. Även om korstågen hämmade den ekonomiska tillväxten i Europa blev de definitivt en källa till finansiella innovationer som fick stor betydelse.

Första banken var Tempelriddarnas

Tempelriddarorden, som var en av kyrkans stridande ordnar, finansierades under 1100-talet genom allmosor från fromma kristna och pilgrimer som vallfärdade till Jerusalem. En stor del av medlen investerades i Palestina och Europa.

Som flest hade tempelriddarna närmare 900 anläggningar (befästningar, borgar och tempel) där deras växande rikedomar förvarades. Även en del osäkra kungars rikedomar fick en säker plats hos Tempelorden. En del av befästningarna anlades i anslutning till viktiga eller rika städer där det fanns hamnar och marknader; ekonomin blomstrade där tempelriddarna huserade.

Förutom att ordens befästningar kom att fungera som bankvalv startade tempelriddarna bankrörelse. En del av kassan kom från de påvligt påbjudna insamlingarna i Europa.

Banken inkomstkälla för Tempelriddarna

En annan del utgjordes av kapitalinsättningar som gjordes i någon av riddarnas anläggningar i Europa. En insättning i bankdepån i Paris- eller Londontemplet växlades sedan åter i passande valuta i någon annan av riddarnas anläggningar, likt resecheckar. Riddare på resande fot slapp släpa på tunga kassakistor som dessutom kunde fresta desperata rövare.

Snart drevs både inlånings- och utlåningsverksamhet i stor skala och bankverksamheten blev en säker inkomstkälla. Tempelriddarna saknade aldrig medel för underhåll av utrustning eller befästningar. Deras ekonomiska och politiska makt bidrog emellertid till deras fall i början av 1300-talet, när den franske kungen krossade orden för att komma åt dess tillgångar.

Militären dyrare på 1500-talet

Det var först då de tidigmoderna staterna etablerades omkring 1500-talet som krigsfinansieringen inkorporerades i den reguljära ekonomiska politiken. Stående arméer blev vanligare, krutvapen utvecklades och nya, kostsamma försvarsanläggningar byggdes. Behoven att utveckla nya finansieringskällor ökade.

Från 1500-talet växte visserligen befolkningen samtidigt som innovationer inom jordbruket och industrin skapade ökad tillväxt medan skeppsbyggarkonstens utveckling öppnade för exploatering av resursrika kolonier. Det fiskala underlaget, skattebasen, ökade alltså, liksom möjligheten att påverka och dirigera samhällets resurser med en effektiviserad förvaltning och skatteteknik.

Men finansieringsbehoven ökade snabbare än inkomsterna, bland annat behövde den kommersiella sjöfarten som försåg länderna med värdefulla resurser skyddas med sjöstridskrafter.

Privilegier och lån gav pengar till krig

Fiskala metoder kunde möjligen finansiera ett försvar i fredstid men inte ett anfallskrig. Det vanligaste sättet för kungen att få in extrainkomster var att sälja privilegier till vasaller eller städer i utbyte mot lättnader från feodala förpliktelser. Oftast handlade det om att rätten att ta ut skatt överfördes från kungen till vasallen. För en stad kunde det innebära skattebefrielse eller tilldelning av jordegendomar. Ett annat sätt att finansiera krig var att låna från utlandet.

Rätt använt kunde ett lån vara effektivt, åtminstone kortsiktigt. Med ett större lån kunde till och med små länder med begränsade ekonomiska resurser plötsligt nära stormaktsambitioner. Den osannolikt snabba svenska territoriella expansionen under 1600-talet är ett slående exempel.

Skadeståndet efter freden i Knäred

Bakgrunden stod att finna i förvaltningsutvecklingen som skedde efter freden i Knäred år 1613, som stipulerade att Sverige skulle betala en miljon riksdaler (motsvarande 12 miljarder kronor idag) till danskarna. Med tanke på landets småskaliga ekonomi och den begränsade befolkningen var det ett enormt skadestånd.

I Sverige såldes kronojord till adelsmän samtidigt som förvaltningen och de fiskala metoderna byggdes ut och effektiviserades efter kontinental modell för att finansiera skadeståndsbetalningarna, men även för att skapa en större finansieringsbas till krigskassan.

Trettioåriga krigets finansiering

Sveriges insteg i trettioåriga kriget blev möjligt med tillskott av stora utlandslån. Även om fälttåget var relativt framgångsrikt motsvarade inte bytet kostnaderna. Bara under perioden maj 1631–april 1632 kostade kriget över en miljard kronor, räknat i dagens penningvärde. Risken att stå i fiendeland med missnöjda trupper tvingade de svenska befälhavarna att försöka plundra sig fram.

Innan han stupade på slagfältet vid Lützen i november 1632 sökte Gustav II Adolf förgäves nya finansiärer. Sverige hade haft förhållandevis stor krigslycka men det skulle bli ett långt krig och nya lån var en riskabel affär, åtminstone för de europeiska gäldenärerna.

Om låntagaren slutade på den förlorande sidan minskade chansen att få tillbaka lånet; dessutom kunde finansiella förpliktelser till utlandet medföra politiska allianser som kanske inte var gynnsamma då den politiska kartan förändrades.

Tvångslån av undersåtar

Då var det bättre för kungen att låna av en undersåte. Sådana lån fick i regel karaktären av tvångslån – det gick helt enkelt inte att neka sin kung utan att samtidigt riskera stränga straff, böter och konfiskationer. Återbetalningen föll på undersåtarna.

Fiskala pålagor och lån motiverades med att de var för landets bästa. I själva verket användes de för att finansiera kungens maktambitioner, och i stället för att garantera landets välfärd blev de en källa till ofärd, såväl för kungen och ständerna som för befolkningen.

För dem som betalade krigen kostade de mer än de smakade. I många länder växte opinionen mot krigsivrande kungar. Mot bakgrund av att adeln kunde äga lika stor ekonomisk och politisk makt som kungar kunde inhemska slitningar eskalera och övergå först i inbördes- och sedan i mellanstatliga krig.

Fiskala frågor blev viktiga politiska slagträn i kampen om makten över ekonomin och politiken. Det var tydligt att nya former för krigsfinansiering behövdes.

Inkomstbaserade skatter

Det var ingen tillfällighet att innovationerna kom i England. Den ärorika revolutionen 1688 ledde till att den politiska makten delades mellan parlamentet och den nederländske ståthållaren Vilhelm III av Oranien. Därefter kunde inga engelska kungar längre lägga på befolkningen skatter utan det borgerligt dominerade parlamentets samtycke.

En innovation var inkomstbaserade skatter som infördes temporärt i samband med rustningarna inför franska revolutions- och Napoleonkrigen. Liksom många andra temporära skatter permanentades den, utvecklades, höjdes och blev en statlig inkomstkälla som fick flera användningsområden.

Statsobligationer för nya krig

Revolutions- och Napoleonkrigen blev något av en vattendelare mellan den tidigare epoken där krigsfinansiering pålades och konfiskerades från undersåtarna, och en ny där metoderna utgick ifrån affärsmässiga principer som byggde på frivillighet.

De viktigaste krigsfinansiella innovationerna kretsade kring nya former av statlig upplåning – statsobligationer – som utvecklades till den fjärde och mest effektiva formen av krigsfinansiering. Statsobligationer innebar i praktiken att Bank of England skapade nya finansiella tillgångar som kunde köpas och säljas som värdepapper, men de fungerade även som betalningsmedel.

Obligationer, war bonds, fanns visserligen sedan tidigare i Europa och inhemskt upptagna lån fungerade formellt sett på liknande vis. Men de nya obligationerna skilde sig i form och volym. Tidigare hade krig varit en kunglig eller kyrklig angelägenhet, nu blev de ett borgerligt intresse, ett uttryck för den framväxande kapitalismen.

Genomslaget för de nya statsobligationerna var enormt: krig kunde föras på kredit och det enda som krävdes var tryckpressar, papper och förtroende för framtida avkastning.

Ur Bank of Englands perspektiv var det viktigt att obligationerna blev lönsamma eftersom de uppmuntrade engelsmännen att köpa nya obligationer när nästa krig behövde finansieras. Detta öppnade för att andra ekonomiska verktyg som penning- och räntepolitik kunde tas i anspråk för att stimulera köp av statsobligationer.

Obligationer säkrare än lån till kungar

Obligationer köptes och såldes av storbankirer som Rotschild. Medan enväldiga kungar tidigare kunde ändra återbetalningsvillkor eller rentav göra betalningsinställelser så var de nya obligationerna garanterade.

Räntevillkor, löptider och återbetalningstakt bestämdes i förväg och obligationen kunde säljas vidare som en finansiell tillgång. Det var nödvändigt att förtroendet för obligationerna bibehölls. De blev föremål för propaganda som gick ut på att man hade sinne för långsiktiga investeringar och visade prov på patriotism om man köpte dem.

Statsobligationerna kombinerade med inkomstbaserad skatt var tillräckligt effektiva för att finansiera både Storbritannien och deras allierade i kriget. Efter slaget vid Waterloo 1815 låg britternas ekonomiska tillväxt långt före rivalen Frankrikes, men kostnaderna för kriget var naturligtvis enorma och delar av Storbritannien svalt.

England blev världens centrum

Men segern tillförsäkrade England fortsatt utveckling och expansion. Medan Royal Navy behärskade världshaven utgjorde Bank of England och affärsbankerna på Lombard Street världens finansiella centrum, vilket garanterade åtminstone ett sekel av fortsatt Pax Britannica.

Napoleonkrigen blev en vattendelare av ännu en anledning. Föregående krig hade varit begränsade till landets tillgångar med eventuella tillskott från kortfristiga utlandslån. Tillsammans med de kraftigt växande ekonomierna när industrialiseringen slog igenom på allvar öppnade de nya sätten att skapa betalningsmedel för krigsföretag i verkligt stor skala.

Första världskrigets kapprustning

Många länder kopierade engelsmännens metoder vilket bidrog till kapprustningen inför första världskriget. Då kriget bröt ut hade flera av de stridande nationerna ekonomisk och industriell kapacitet för krig av global skala. Flera länder – framför allt Tyskland – var ikapp och utmanade England om det ekonomiska och politiska herraväldet. Den som vann det förstnämnda vann också det sistnämnda.

För att effektivisera ekonomin och den politiska slagkraften så mobiliserades, dirigerades och inkorporerades samhällenas resurser i krigsapparaten efter krigssocialistiska principer, och de liberala demokratierna Storbritannien och USA visade vägen.

Första världskriget var ett totalt krig. Men det var även ett globalt krig. Trots att tiden kännetecknades av ekonomisk nationalism var krigsekonomierna allt annat än självförsörjande. Ententen, med Storbritannien som ledande nation, hade bättre internationella finansiella förbindelser än centralmakterna, vilket bidrog till att avgöra utgången av kriget.

Mer än 80 procent av krigsutgifterna finansierades av utlandslån med USA som största långivare på vinnarsidan. Då kriget var slut hade världens finansiella centrum flyttats från Lombard Street i London till Wall Street i New York.

Depression efter första världskriget

En av mellankrigstidens många frågor var hur krigets kostnader skulle bäras och lånen från USA återbetalas. Under kriget hade mer än hälften av de stridande ländernas samlade tillgångar dirigerats till rustningar med stigande inflationstryck som följd. Inflationstrycket bekämpades genom konsumtionsbegränsande åtgärder som skattehöjningar och penningpolitiska insatser, och därigenom kunde även resurser som annars hade konsumerats användas till rustningar.

Men då kriget var slut och rustningen ställdes in minskade efterfrågan från industrierna. Samtidigt steg arbetslösheten, inte minst bland hemvändande trupper, med lågkonjunktur och inre social och politisk oro som följd. Mellankrigsåren blev bara en upptakt till nästa krig.

Pengar avgjorde andra världskriget

Till skillnad från tiden före Napoleonkrigen då den militära slagkraften avgjordes av det antal fartyg, kanoner och män som kunde sättas in, så avgjordes andra världskriget av produktionskapaciteten.

I Storbritanniens och USA:s fall sammanhängde den med deras finansieringsformer. Åtskilliga serier war bonds gavs ut och såldes i de allierade länderna med hjälp av massiv propaganda från bland annat film- och idrottsstjärnor. När det åttonde krigslånet avslutades i december 1945 hade fler än 86 miljoner amerikaner köpt obligationer till ett värde av 156 miljarder dollar.

Marshallplanen

Då andra världskrigets slut närmade sig argumenterades för att en lågkonjunktur, lik den som plågade världen efter första världskriget, kunde undvikas. Med nytt finansiellt stöd från världens ekonomiska och nu även politiska centrum, USA, tillämpades samma finansieringsprinciper som i krigstider.

En viktig skillnad var dock att pengarna användes till såväl återuppbyggnad och utveckling av infrastruktur och byggnader som till militära ändamål i de krigsdrabbade länderna (Marshallplanen).

Det kapitalistiska västblocket visade sig effektivast då det gällde att kombinera civila och militära finansieringsbehov. Nya finansiella och valutapolitiska verktyg som skapade kapital och stabilitet bidrog till att hantera marknadsrisker och förmerade västekonomiernas resurser, vilket betydde att rustningarnas relativa andel av BNP minskade.

Sovjetunionens sammanbrott

Sovjetunionen, i centrum av östblocket, höll fast vid planekonomiska principer som hämmade finansiell utveckling, marknadsdynamik och tillväxt i övrigt. Där ökade rustningarnas andel av BNP.

I väst stod det redan i början av 1980-talet klart att Sovjetblocket inte skulle vinna kalla krigets kapprustning – Berlinmurens fall och Baltländernas frigörelse i slutet av 1980-talet blev symboler för Sovjetimperiets sammanbrott och en tid av fortsatt Pax Americana.

På ett sätt har USA:s hegemoni varit en garanti för västländernas ekonomiska utveckling och politiska oberoende. Men samtidigt har beroendet av den amerikanska ekonomiska politiken lett till problem.

Från 1960-talets mitt eskalerade USA:s militära engagemang, särskilt i Sydostasien med Vietnamkriget men också i Sydamerika och Afrika, vilket i kombination med underbalanserade budgetar och ökande statliga utgifter finansierades genom sedelpressen. Inflationen spred sig till Europa, vilket urholkade förtroendet för USA.

Därefter genomgick den amerikanska ekonomin ett reformprogram. Utgifter reducerades, nyinvesteringar gjordes och USA:s tillväxttakt ökade.

Krig en dålig investering

Under det senaste decenniet har en situation lik den i början av 1970-talet uppstått med växande budgetunderskott och framförallt ökande försvarsutgifter. Från 1998 till 2011 ökade försvarsbudgeten (exklusive kostnader för militära insatser i exempelvis Mellanöstern) med 63 procent samtidigt som behoven av investeringar i till exempel infrastruktur, vård och omsorg var stabila eller ökade.

Ökningen innebar att USA idag (år 2011) står för omkring hälften av världens samlade försvarsutgifter. Avkastningen låter emellertid vänta på sig och krig har förblivit en dålig investering. Om trenden håller i sig kommer nya former och källor för krigsfinansiering att behövas.

Efterfrågan på och förtroendet för amerikanska statsskuldspapper tenderar inte att öka i takt med försvarsutgifterna, tvärtom. Precis som tidigare växer istället opinionen mot att en så stor del av västvärldens resurser går till den militära sektorn.

Framtidens ekonomiska historia kommer helt säkert att skrivas av det land som är bäst på att tillgodose sina finansieringsbehov, militära som civila. Frågan är bara hur och i synnerhet var de framtida finansiella innovationerna kommer att uppstå.

Publicerad i Militär Historia 4/2011